“กฎหมายจะดี ถ้ารัฐคิดถึงประชาชนให้มากกว่านี้” คุยสารพัดข้อกฎหมายล้าหลัง กับสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ TDRI

พูดถึงคำว่า ‘กฎหมาย’ ขึ้นมา หลายคนอาจจะคิดว่า ฟังดูเป็นเรื่องยากและไกลตัวเกินกว่าจะเข้าใจได้ กฎหมายจะส่งผลกับเรามากกว่าเรื่องตรงหน้าอย่างปัญหาปากท้องได้อย่างไร ตรงกันข้าม กฎหมายนี่แหละคือใจกลางของปัญหาร้อยแปดที่พัวพันยุ่งเหยิง จนทำให้การใช้ชีวิต ตลอดจนการทำมาหากิน การทำธุรกิจของ SMEs หรือ Startup ลำบากมากยิ่งขึ้นด้วย

Future Trends ชวนสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่ือการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ถาม-ตอบถึงประเด็นเรื่องการแก้ไขกฎหมาย ซึ่งหลังจากคุยกับอ.สมเกียรติแล้วก็พบว่า มีหลายกฎเกณฑ์ ข้อกำหนดที่ฉุดรั้งความเจริญก้าวหน้าไว้มากพอสมควร กฎหมายบางฉบับถูกบัญญัติขึ้นครั้งแรกราว 70-80 ปีที่แล้ว แต่ปัจจุบันยังคงมีการใช้งานเกิดขึ้น โดยไม่ได้มีการยกร่างเพื่อแก้ไขให้เข้ากับบริบทมากขึ้น อ.สมเกียรติชวนมองว่า ปัญหาอาจไม่ใช่ความยุ่งยากของขั้นตอนการแก้ไข แต่กลับเป็นความเคยชินของคนทำงานราชการที่ไม่ต้องการจะเปลี่ยนแปลง บางครั้งก็กลัวการสูญเสียอำนาจ และหลายครั้งก็ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการทุจริตคอร์รัปชัน

‘กิโยตินกฎหมาย’ คืออะไร แล้วที่ผ่านมา TDRI นำวิธีการนี้มาแก้ไขกฎหมายอย่างไรบ้าง

ที่ผ่านมา กฎหมายเมืองไทยออกมาเยอะมาก ตั้งแต่พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ไปจนถึงกฎกระทรวง ระเบียบต่างๆ รวมถึงประกาศราชกิจจานุเบกษาที่เป็นข้อมูลสาธารณะ และยังมีกฎระเบียบอีกจำนวนหนึ่งที่ไม่ได้เปิดเผยต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบ เราจะพบว่า มีกฎหมายออกมาในช่วงตั้งแต่ปี 2480 เกินกว่า 60-70 ฉบับ มีไม่น้อยที่ล้าสมัยไปแล้ว แปลว่าต่อให้ช่วงที่ออกกฎหมาย ณ ตอนนั้นอาจจะยังมีประโยชน์อยู่ แต่ถ้าล้าสมัยมันก็สร้างภาระ ต้นทุนเยอะแยะเหมือนกัน

กิโยตีน คือการเอากฎหมายมาทบทวน ซึ่งทบทวนแล้วก็เกิดผลลัพธ์ได้ 3 แบบ หนึ่ง ถ้ายังดีก็อยู่ต่อไป สอง ถ้าบางส่วนยังมีประโยชน์ ยังจำเป็น ก็ต้องแก้ไขส่วนที่มีปัญหา และสาม ถ้าพบว่าไม่มีเหตุผลต้องที่ต้องมีอยู่ ล้าสมัยไปโดยสิ้นเชิงก็ควรยกเลิกไป กระบวนการทบทวนทั้งระบบขนานใหญ่แบบนี้ เรียกว่า ‘กิโยตีนกฎหมาย’ กิโยตีนมี 2 ส่วน ส่วนแรกบอกว่า การออกกฎหมายใหม่ต้องศึกษาผลกระทบก่อน ต้องดูว่าจำเป็นไหม มีประโยชน์ไหม ซึ่งที่ผ่านมา กฎหมายเหล่านั้นไม่ได้ทำ RIA (Regulatory Impact Assessment) อย่างเหมาะสม หรือไม่ได้ทำเลยด้วยซ้ำ

ส่วนที่สอง คือถ้าใช้มาพักหนึ่งแล้วต้องนำกลับมาทบทวน กระบวนการทบทวน คือส่วนที่เอากิโยตีนไปช่วยได้ แต่การทบทวนตามรัฐธรรมนูญบอกว่า ใช้ไปแล้ว 5 ปีค่อยกลับมาทบทวนกัน ทาง TDRI ได้ไอเดียนี้จาก ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ที่ศึกษากฎระเบียบของรัฐมาก่อนแล้วพบเครื่องมือกิโยตีนกฎหมาย มีกระบวนการชัดเจน ช่วยโละส่วนที่เป็นปัญหาได้

มีหน่วยงานไหนที่รับเอากิโยตีนกฎหมายไปใช้แล้วบ้าง

มีบางหน่วยงานที่นำกิโยตีนไปทดลองใช้กับหน่วยงานตัวเอง โดยมีผู้นำหัวก้าวหน้า อย่างทางธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) นำกระบวนการกิโยตีนกฎหมายไปทดลองกับการแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ เมื่อปี 2560 ก็ลดต้นทุน ได้ประโยชน์มหาศาล คนที่ต้องติดต่อเงินตราต่างๆ ทำได้สะดวกขึ้น ประชาชนได้ เอกชนได้ รัฐได้ ปีๆ หนึ่งลดต้นทุนไปได้ 1,800 ล้านบาท หรืออย่างสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ก็นำกิโยตีนไปใช้เพื่อลดการทำงานที่ไม่จำเป็น ปรากฏว่า ลดต้นทุนไปได้ 153 ล้านบาทต่อปี นี่คือตัวอย่างของสองหน่วยงานที่เอาไปใช้

อีกส่วน คือไม่ใช่ระดับหน่วยงาน แต่เป็นการทำเพื่อภาพใหญ่ คือส่วนของใบอนุญาตที่เกี่ยวข้องกับการที่ประชาชนจะทำธุรกิจ ทำมาหากินต้องขออนุมัติจากภาครัฐ ทีมวิจัยจาก TDRI ก็ไปศึกษากระบวนการที่เกี่ยวข้องกับใบอนุญาต 198 เรื่อง ในจำนวนนี้ต้องแก้ไข 43 เปอร์เซ้นต์  ยกเลิกไปเลย 39 เปอร์เซ็นต์ จะลดต้นทุนได้ 130,000 ล้านบาท นอกจากจะตัดลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นให้กับภาคประชาชนแล้ว มันยังกระตุ้นได้เศรษฐกิจได้ 0.8% ต่อปีด้วย

แล้วมีหน่วยงานใดบ้างที่ไม่อยากเปลี่ยนแปลงกฎหมาย

บางทีหน่วยงานรัฐเขากลัวเสียอำนาจ ถ้าเป็นหน่วยงานที่อยากบริการประชาชน เขาชอบที่จะเปลี่ยนแปลงนะเพราะหนื่อยน้อยลงด้วย ถ้าหวงอำนาจจะต่อต้าน ทำให้ไม่ค่อยมีการเปลี่ยนแปลงเท่าไร อยากอยู่แบบเดิมเยอะมาก ทำให้ประชาชนทำมาหากินลำบากขึ้น ตอนนี้โควิด-19 ระบาดหนัก นักท่องเที่ยวต่างชาติหายไป เศรษฐกิจตกหล่น คนต้องเปลี่ยนวิธีการใหม่ แล้วถ้าจะไปเริ่มต้นทำธุรกิจใหม่ เปลี่ยน business model แค่จะหารายได้ก็เหนื่อยอยู่แล้ว แต่ก่อนเริ่มยังต้องไปขอจากภาครัฐ ซึ่งกระบวนการที่มีอยู่ล่าช้าเป็นเรือเกลือเลย การปฏิรูปกฎหมายจะเป็นทางออกของประเทศไทยอีกทางหนึ่งในการแก้โควิด-19

พอจะยกตัวอย่างกฎหมายที่ไม่ฟังก์ชันสัก 2-3 ข้อได้ไหม

กฎหมายบางมาตราตกยุคจนน่าตกใจ ยกตัวอย่างเช่น พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง บริหารพัสดุ ออกมาเมื่อปี 2560 ระบุว่า ภาครัฐต้องทำตามหลักเกณฑ์อะไรบ้าง ประเด็นที่เราพูดหรือวิจารณ์กันเยอะ อย่างเรื่องวัคซีนที่ไม่มีทางเลือกมันเกี่ยวข้องกับกฎหมายนี้โดยตรงเลยนะ คนติดเชื้อวันละ 3,000-4,000 คน เพราะวัคซีนมาช้า และที่ไม่มาส่วนหนึ่งเป็นเพราะตอนไทยจะจองวัคซีนช่วงไตรมาส 2-3 ปีที่แล้ว กฎหมายจัดซื้อจัดจ้างบอกไว้ว่า ถ้าจะซื้อของต้องได้ของภายในระยะเวลาที่กำหนดเท่านี้ๆ แต่เวลานี้เมื่อปีที่แล้ว วัคซีนที่ทดลองกันอยู่มี 200-300 กว่าเจ้า สุดท้ายสำเร็จไม่เกิน 10 เจ้า ณ เวลาที่เราจะจองเมื่อปีที่แล้ว รัฐบาลไม่รู้ว่าจองไปจะได้ของเมื่อไหร่ กฎหมายข้อนี้ระบุว่า ถ้าซื้อแล้วไม่ได้ของภายในเวลาที่กำหนดจะมีโทษ

แต่โควิด-19 ระบาดหนักมันถือเป็นภาวะไม่ปกติ ถ้ารอวัคซีนออกมาแล้วไม่จองก็ต้องมาต่อคิวเรื่อยๆ นี่คือปัญหาตัวใหญ่ๆ เลย กฎหมายข้อนี้ออกมาเพื่อใช้กับสถานการณ์ปกติ เรื่องใหญ่ที่คนจำนวนมากไม่รู้ คือรัฐบาลเองก็เดือดร้อนด้วย คราวที่แล้วต้องใช้เงินเอกชนซื้อก่อนแล้วค่อยเบิกเงินจากรัฐใส่เข้าไป ตอนนี้วัควีนทดลองแล้วถึงซื้อได้ แต่ลองนึกดูว่า เชื้อที่กลายพันธุ์แล้ววัคซีนเดิมใช้ไม่ได้ ประเทศไทยก็จะจองวัคซีนใหม่ไม่ได้อีก นี่คือปัญหาจากกฎหมายที่ไม่ฟังก์ชันชัดๆ อีกตัว

อีกอันคือกฎหมายค้าขาย ไทยเป็นประเทศส่งออกข้าวอันดับต้นๆ แต่คนจะส่งออกข้าวเนี่ย ถ้าไปตั้งบริษัทส่งออกข้าวต้องมีทุนจดทะเบียน 5 ล้านบาท ต้องมีข้าวเป็นกรรสิทธิ์ของตัวเอง 500 ตัน ผลคือถ้าเราเป็นเกษตรกร ทำข้าวเกษตรอินทรีย์ มีทุนนิดเดียวต้องมีกรรมสิทธิ์ข้าวเองตุนไว้เยอะขนาดนั้นเพื่อส่งออกไหม กฎหมายแบบนี้ทำให้รายย่อยกับเกษตรกรส่งออกเองไม่ได้ รายใหญ่เท่านั้นจึงจะทำตามกฎหมายได้ ถ้าจะควบคุมการส่งออกมันควรเป็นยุคสมัยที่เราไม่มีข้าวกิน เป็นยุคสงครามอาจจะเข้าใจได้ แต่ในช่วงเวลาแบบนี้ ยิ่งทำให้เกษตรกับรายย่อยทำมาหากินไม่ได้

หรือกฎหมายควบคุมการขายทอดตลาดและค้าของเก่า ถูกตราขึ้นประมาณปี 2484 วัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองการนำวัตถุโบราณมาขาย วัตถุโบราณที่มีคุณค่าตามประวัติศาสตร์ แต่ปัญหาคือขอบเขตการตีความ ถูกขยายการตีความไปถึงของเก่ารีไซเคิลด้วย เช่น ถ้าอยากรีไซเคิลเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อม จะขายกี่จังหวัดต้องขออนุญาตทุกจังหวัด ในขณะที่เมืองไทยพูดเรื่องอยากเป็นประเทศสีเขียว รณรงค์ลดการเลิกใช้พลาสติก ขยะอิเล็กทรอนิกส์ แต่ต้องมาขออนุญาตแบบนี้ แล้วค่าธรรมเนียมในการขออนุญาตก็สูงด้วย วิธีแก้ด้วยกิโยตีนคืออยากควบคุมโบราณวัตถุก็คุมไป แต่รีไซเคิลก็ทำไป จบเลย ไม่ต้องไปขอ

อย่างช่วงโควิด-19 ก็มีกฎหมายบางอย่างที่ไม่ฟังก์ชันกับประชาชน เช่น นั่งรถยนต์มาด้วยกัน ต้องสวมหน้ากากอนามัยทุกคน ตรงนี้อาจารย์คิดเห็นยังไง

ช่วงโควิด-19 จะมีประเภทคำสั่งที่ออกตามกฎหมายต่างๆ โดยไม่มีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์พูดถึง เช่น การนั่งรถยนต์มาด้วยกัน ต้องใส่หน้ากากอนามัยทุกคนที่อยู่ในรถ  ในทางปฎิบัติอยู่บ้านด้วยกันก็ไม่ต้องใส่ แต่พอขึ้นรถต้องใส่ ถ้าไม่ใส่อาจจะผิดกฎหมายได้ ซึ่งมันแปลกประหลาดมากแต่ก็พอเข้าใจเจตนากฎหมาย เรื่องของการระบายอากาศสำคัญจริง สามารถติดจากสถานที่ระบายอากาศไม่ดีได้จริง แต่ถ้าจะห้ามเรื่องนี้ต้องไปห้ามรถยนต์ขนส่งสาธารณะ เช่น แท็กซี่ หรือขนส่งมวลชน นั่นคือการเอาคนที่อยู่คนละคลัสเตอร์มาอยู่ด้วยกัน แต่รถยนต์ส่วนตัว พ่อแม่ลูกนั่งกันมาไม่ติด ขึ้นรถมาจะติดก็ประหลาดมาก

อีกเรื่องคือสวนสาธารณะ สวนเป็นสถานที่ที่อากาศหมุนเวียนดี มันไม่ติดหรอก อังกฤษช่วงที่ต้องล็อกดาวน์ครั้งแรก เขาห้ามคนไปรวมตัวกันในร้านเหล้าที่อับอากาศ เพราะคนดื่มแอลกอฮอล์จะไม่ค่อยมีสติ มันก็เมกเซนส์ แต่ไม่มีใครไปติดในสวนสาธารณะกันหรอก ต่อให้หายใจแรงก็ไม่ติด ถ้าจะติดมีไม่กี่กรณี เช่น วิ่งเสร็จแล้วมาจับกลุ่มคุยกัน มาดื่มน้ำด้วยกัน หรือนั่งคุยกันต่อ อันนี้ก็ต้องห้ามให้จำกัด เพราะมันเป็นกฎหมายที่ไปจำกัดสิทธิเสรีภาพประชาชน ต้องจำกัดเท่าที่จำเป็น และมีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์รองรับ 

หรืออย่างเรื่องจำกัดเวลาแล้วมีคนพูดเชิงขำๆ ว่า โควิด-19 เลือกเวลาติดด้วยเหรอ อาจารย์มีคำอธิบายสำหรับเรื่องนี้ไหม

ผมก็เข้าใจส่วนนี้ที่ทางกทม.ออกคำสั่งมานะ มันมีคำอธิบายเรื่องการควบคุมเวลาอยู่ เพราะยิ่งดึก คนยิ่งมีโอกาสดื่มแอลกอฮอล์ จับกลุ่มรวมกลุ่มกันเยอะขึ้น นี่เป็นทางเลือกที่ดีกว่าการล็อกดาวน์หรือเคอร์ฟิว ในเมืองไทยโควิด-19 ระลอกแรกมีเคอร์ฟิว สาเหตุคือสั่งบาร์ สั่งผับห้ามขายเหล้า แต่การจะไปรู้ว่า ขายไม่ขาย มีผับมีบาร์เท่าไรมันตรวจไม่ไหวหรอก ก็เลยใช้มาตรการเคอร์ฟิวไปเลย คนออกบ้านไม่ได้ก็ไปกินไม่ได้นั่นแหละ การกำหนดเวลาเปิด-ปิดเจตนาก็คล้ายกัน เพื่อไม่ต้องประกาศเคอร์ฟิว 

แต่บางอันผมก็ยังรู้สึกว่า มันออกมาโดยไม่จำเป็นและทำให้รัฐบาลถูกด่าเฉยๆ โดยที่ประโยชน์ไม่เยอะ ยกตัวอย่างเช่น ห้ามร้านอาหารรับคนเกิน 25 เปอร์เซ็นต์ ตอนนี้ไม่มีที่ไหนคนนั่งเกินครึ่งร้านหรอก ร้านอาหารจะเจ๊งกันหมดอยู่แล้ว คนติดเชื้อวันละ 2,000-3,000 คน มันไม่มีคนไปถึงครึ่งร้านด้วยซ้ำ แต่พอไปประกาศ 25 เปอร์เซ็นต์ปุ๊บ เหมือนไปทำร้ายน้ำใจคนมากไปหน่อย รัฐบาลมีความเห็นอกเห็นใจน้อยเกินไป จะมีสักกี่แห่งที่คนล้นออกมานอกร้าน ตอนนี้ทุกคนระวังตัวกันระดับนั้นอยู่แล้ว แค่ใช้กฎเรื่องการรักษาระยะห่างพอแล้ว 

ที่เปลี่ยนแปลงไม่ได้สักทีเป็นเพราะความยากในกระบวนการแก้ไขกฎหมายด้วย

ความยากมีอยู่สองอย่าง ในทางเทคนิคต้องแก้พ.ร.บ. หรือพ.ร.ก. ของพวกนี้ต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา เวลารัฐบาลมีฐานะไม่มั่นเขาก็คงจะกลัวการเอากฎหมายเข้าสภา

เพราะอาจมีแรงกดดันให้ต้องลาออกหรือยุบสภา รัฐบาลก็จะแหยงๆ อยู่ นี่คือในเชิงเทคนิค แต่มีตัวที่มากกว่านั้นในเชิงจิตวิทยา คือความเคยชินมันฝังหัวคนใช้กฎหมาย ไปเปลี่ยนอะไรๆ ก็จะไม่ยอมไว้ก่อน บางทีกลัวเสียอำนาจ ไม่เกี่ยวกับผลประโยชน์แต่เคยชินกันมาแบบนี้ เขาไม่รู้จะทำแบบไหน ต้องอยู่ในกรอบ กลัวผิดระเบียบ เลิกกฎหมายเก่าๆ แล้วนึกไม่ออกว่าจะทำยังไงต่อ

ยกตัวอย่างเช่น เรื่อง ใบตม.6 กฎหมายระบุว่า คนที่เข้าเมืองออกเมืองต้องกรอกใบตม.6 ทั้งขาเข้าและขาออก ใช้กันมานานมาก น่าจะตั้งแต่ปี 2521 ในขณะที่เราก็เอาพาสปอร์ตอิเล็กทรอนิกส์ใช้กัน มีทุกอย่างที่เป็นข้อมูลสำคัญกับตัวเรา ทั้งชื่อ-นามสกุล บ้านเลขที่ วันเดือนปีเกิด ชื่อพ่อแม่ มีครบทุกอย่าง ขาดอย่างเดียวคือเที่ยวบินที่เปลี่ยนไปเรื่อย พอจะเลิกด้วยเหตุผลที่สภาหอการค้าบอกว่า ไปกรอกทำไมเพราะมีพาสปอร์ตอิเล็กทรอนิกส์อยู่แล้ว ก็มีกระทรวงคัดค้านคือ กระทรวงมหาดไทยโดยบอกว่า ถ้าไม่ให้กรอกแล้วมีอาชญากรรมเข้าประเทศจะตรวจสอบไม่ได้ ยกเรื่องความมั่นคงมาอ้างถึง ที่ประชุมที่อยากอนุมัติให้ยกเลิกก็ตกใจ และบอกยกเลิกไม่ได้ ก็ต้องเอาข้อมูลมาสู้กัน

ถ้าอยากให้การแก้ไขกฎหมายเกิดขึ้นจริง ฝั่งผู้มีอำนาจควรมีท่าทีขานรับ หรือสร้างกระบวนการหาทางออกร่วมกันอย่างไรบ้าง

ผู้มีอำนาจต้องหาวิธีลดภาระประชาชน  ให้ประชาชนพอใจ อย่างคุณจะขายข้าวแกงผ่านระบบอีคอมเมิร์ซ (e-commerce) ประชาชนก็ถูกกฎหมายผูกไปหมด ทำให้ทำมาหากินยากมาก ถ้ารัฐบาลเห็นแล้วว่า ได้เสียงประชาชน ประหยัดทรัพยากร รัฐบาลจะได้คำชม ความนิยมจะดีขึั้น ถ้ามีวิสัยทัศน์มากพอก็ทำ อย่าให้มายด์เซ็ตเดิมๆ มาเหนี่ยวรั้งไว้

ผมมีคนรู้จักไปแจ้งผ่อนผันทหารให้ลูกชาย อายุครกำหนดที่จะต้องผ่อนผันแล้ว สิ่งที่เขาเล่าให้ฟังคือ สัสดีไม่รับแจ้ง เพราะบอกว่าต้องแจ้งในเขตที่เป็นภูมิลำเนาของพ่อ พอแจ้งช้าต้องจ่ายค่าปรับก็ต้องไปสถานีตำรวจ ซึ่งห่างไกลกับเขต ไปรับแบบฟอร์มที่เขตก็ต้องเสียค่ารถไปเขตอีก เสียเวลาเป็นชั่วโมงเพื่อเอาใบที่ตำรวจปรับมาที่เขต สัสดีก็บอกว่า ขอดูทะเบียนบ้าน ทั้งๆ ที่คณะรัฐมนตรีบอกยกเลิกใช้ทะเบียนบ้านแล้ว มีการขอดูใบเกิด ซึ่งวัยนี้ก็มีบัตรประชาชนแล้ว ต้องให้ดูว่าเกิดมาจริงๆ อีก

แล้วสัสดีก็ถามอีกว่าทำไมถึงผ่อนผัน ก็บอกจะไปเรียนต่อ จากนั้น บอกว่าต้องไปกรมการกงสุล กระทรวงต่างประเทศ สัสดีให้ไปขอคำร้องจากกงสุล ลูกชายเขาก็บอกเรียนออนไลน์อยู่ พอยอมผ่อนผันให้ก็ขอดูตำหนิในร่างกายต่อ คนก็งงกันว่า ยุคนี้สมัยนี้มีเทคโนโลยีไบโอเมตริก แล้วยังจะมาขอดูแผลเป็นอีกเหรอ อันนี้เป็นตัวอย่างที่บอกได้สารพัดว่า กระบวนการที่ออกแบบมามันล้าสมัยแค่ไหน ขนาดว่ามีมติคณะรัฐมนตรีบอกให้เลิกแล้ว แต่หน่วยราชการก็ยังทำแบบเดิม ใช้เทคโนโลยีโบราณ ไม่มีการอำนวยความสะดวกให้ประชาชน ซึ่งมันควรเป็นเรื่องหลังบ้านให้หน่วยงานราชการไปติดต่อกันเอง ไม่ก่อให้เกิดผลผลิตจริงๆ

เขียนโดย Piraporn Witoorut